정부의 권력구조는 대통령 중심제와 의원 내각제로 대별되고 두 제도를 절충한 이른바 이원집 정부 형태를 취하는 나라도 있다.
우리나라는 정부수립 이후 단 한번, 그것도 1년 미만의 의원내각제를 시행해 봤을 뿐 대통령중심제로 일관해 왔다.
이로 인해 정부의 행정 및 사회기구들이 대체로 대통령 중심제에 적합하도록 짜여있고 국민들의 의식구조나 행동방식이 거기에 적응되어왔다.
「4·19후 민주 국민정부가 시행한 의원 내각제에서 우리는 많은 시행착오를 했기 때문에 시험정치를 했다고 할 수 있다.
<소신 갖고 국정운영>
양당 제도가 확립되지 않은 여건이어서 정치적 불안이 야기됐고 강력한 정부가 되지 못해 사회혼란이 극에 달했다. 정치적 불안과 사회적 혼란은 안보를 위태롭게 하는 경지에까지 이르렀다.
이론적으로 대통령 중심제는 엄격한 권력의 분립과 권력 상호간의
견제 및 균형을 특색으로 하고 있다.
이 제도의 장점은 첫째 대통령이 적어도 임기동안 국회의 신임여부에 관계없이 행정권의 권위를 가짐으로써 국가의 안정성을 갖는다는 점이다.
바꿔 말해 재직 중 소신껏 국정을 펴 나갈 수 있으므로 능률적이고 일관성을 가지며 정국의 안정을 유지할 수 있다. 둘째로 국방·외교정책의 수립에 책임과 권한이 명백해서 이를 유효 적절하게 수행할 수 있다.
세째로 국회에서 다수당의 경솔한 행동이 있을 때 대통령은 법률안 거부권 등으로 국회를 견제할 수 있는 조정역을 행사한다.
대통령이 장악하는 여당이 국회에서 안정 세력을 갖는 경우에는 더욱 효율성이 있을 뿐 아니라 부당한 다수결을 막아서 소수자의 이익을 보호할 수 있는 것도 장점으로 꼽힌다.
반면 이제도의 큰 단점으로는 대통령이 감시와 비판을 하는 국회에 대해 책임을 지지 않음으로써 전단화 하기 쉽고 경우에 따라서는 독재화할 가능성도 있다는 것이 지적된다.
행정부·국회간의 대립으로
국회가 입법이나 예산안 의결을 등한히 할 경우 행정부의 기능이 마비될 우려도 없지 않다. 또 하나의 단점은 국민의 정치훈련 기회가 의원내각제에 비해 많지 않다는 점이다.
그러나 이같은 문제점은 제도적 장치로써 보완할 수 있다는 것이 학자들의 견해다.
<소수자이익도 보호>
삼권분립으로 권력간의 「체크·앤드·밸런스」를 이룰 수 있기 때문에 대통령제가 성숙되면 독재를 충분히 막을 수 있다고 지적되고 있다.
또 행정부와 입법부가 동일정당에 의해 지배될 때에는 그 보완기능이 쉬워질 수 있고 대통령의 권한 행사에서 국무위원의 부서를 요건으로 하면 전단화 문제가 해소될 수 있다.
이에 비해서 의원내각제나 이원집정부제는 더 많은 문제점을 안고 있다.
의원 내각제에서 의회와 정부를 한 정당이 독점할 경우에는 전단정치의 가능성이 더 크며 그와 반대로 의회에서 통치할 수 있는 다수가 형성되지 못할 때에는 정국의 불안을 초래하게 된다.
그러나 의원
내각제에서는 내각이 항상 의회에 대해 책임을 지기 때문에 책임정치가 실현될 수 있다. 국민의사가 의회를 통해 정책에 반영되기 쉬운 점도 장점으로 꼽힌다.
이원집정부제는 양 제도의 단점을 보완하는 절충형식이라고 하지만 대통령과 내각간의 권한상층으로 책임한계가 모호하고 행정부 안의 대립·갈등이 우려돼 채택하는 나라가 적은 실정이다.
정부 헌법연구반의 보고자료는 의원 내각제를 실현하려면 ①정당제도의 확립 ②의회의 대표기능 보장 ③정부기능의 독립성 인정 등의 조건이 전제되어야 한다고 지적하고 있다.
양건 교수(숭전대)는 우리나라에서는 정당제도의 개선을 기대하기 어려워 내각책임제로 할 경우 국회의원의 부패가 우려된다고 지적했고 주희열 교수(고려대)는 이원집정부제에서 대통령이 위기를 빙자해 권력남용의 가능성이 크다고 반대의견을 제시했다.
정부의 헌법 연구반은 한때 ⓛ내각 책임제에 대통령제의 요소가 가미된 정부형태 ②대통령제에 내각 책임제 요소를 강하게 가미한 정부형태
③대통령제에 내각 책임제 요소를 다소 가미한 정부형태 등으로 분류해서 검토했다.
<행정낭비-지연 없어>
이들 형태가 모두 대통령이나 국무총리의 어느 한쪽이 유고 되더라도 국정의 중단이나 혼란을 막을 수 있다는 장점이 거론됐으나 반대로 대통령과 국무총리 양자간에 대립할 경우 국정이 마비될 우려가 있다는 점이 강하게 지적되었다.
이같이 정부 형태는 다 장단점을 가지고 있는데 새로운 제도를 택할 때의 모험성, 국민들의 의지 등이 종합적으로 반영되어야 할 것 같다. 「10·26」후 개헌공청회나 여론조사에서는 대통령 중심제가 다수 의견으로 제시됐다. <이창기 기자>
□…학자의 의견
▲문홍주씨(부산대총장·헌법학)=선진국으로의 도약, 경제후진성 탈피, 안보차원에서 책임지고 강력한 행정을 할 수 있는 대통령 중심제가 바람직하다.
이 제도는 대통령이 책임을 맡아 강력하고 효율적인 정치와 행정을 할 수 있는 장점이 있다.
염려스러운 것은
독재화이나 사법권의 독립·언론자유보장 등으로 대통령의 전단화 내지 독재화가 방지될 수 있다.
정당수준이 높지 못하고 의원의 정치수준 역시 높지 못해 안정된 정당기반 위에서만 가능한 의원내각제는 여건이 성숙되어 있지 못하다.
의원내각제는 정치수준이 높아야 되기 때문에 그렇지 못한 상태에서 이 제도는 과격한 정쟁만을 일삼게 돼 효율적인 행정을 할 수 없다.
▲김철수씨(서울대교수·헌법학)=위기에 대처하고 정국의 안정을 기해야 할때에는 대통령 중심제가 효율적이라고 할 수 있다. 강력한 행정을 펼 수 있기 때문에 행정의 낭비나 지연을 막을 수 있고 행정의 신속화, 효율화를 기대할 수 있다.
대통령 중심제는 대통령이 국회에 책임을 지지 않기 때문에 독재화의 우려가 있으나 제도적 장치로 보완될 수 있다.
예컨대 대통령의 임기를 6년 단임으로 해서 계속 집권을 막는다든지, 헌법재판소를 두어 대통령의 권한 행사를 견제하는 장치가 고려될 수 있다.
대통령 중심제가
성공한 나라는 미국이다. 성공 이유는 대통령의 권력 남용이나 비대를 방지하는 장치가 있기 때문이고 견제 정치를 할 수 있어서다.
<차례>
①외국의 예 ②제도의 장단점 ③우리의 여건 ④직선제 ⑤문선제
1충남대학교 1987년 개헌 이후 한국사회는 많은 변화를 겪어왔다. 헌법환경이 바뀜에 따라 헌법 개정이 있어야 하나 현실은 그렇지 못했다. 따라서 헌법현실과 헌법규범 사이에 괴리가 생김에 따라 이를 해결하기 위해 21세기에 맞는 헌법으로의 개정을 통해 국민적 통합을 이루어 내야 할 필요성이 대두되고 있다. 전부터 간간이 거론되어 왔던 헌법개정론이 18대 국회를 중심으로 활기를 띄고 있는바, 그 핵심적 개정내용은 대부분이 통치구조로서 정부형태에 관한 것이다. 이는 우리가 아직 현실에 맞는 통치구조를 찾지 못했고 통치구조의 민주화를 이루지 못했다는 것을 반증해 주는 것이다. 통치구조의 문제는
국민의 기본권적 가치의 구현을 위한 수단적 종된 개념에 불과하므로 헌법의 진정한 존재가치인 기본권보장이라는 큰 틀 속에서 개헌을 논의해야 한다. 그러면 앞으로 우리나라를 이끌어갈 올바른 통치구조로서 정부형태는 무엇인가? 각각의 정부형태는 그 나름대로 제도적 장단점을 가지고 있으며, 동일한 정부형태라 도 구성원들의 의식수준에 따라 전혀 다른 모습을 보여주기도 한다. 따라서 어느 특정 권력구조와 정부형태가 모든 정치적 문제를 해결해주는 절대적인 해법이 될 수는 없다. 그러나 현재의 제도가 민주주의와 정치발전을 가로막는다면 이에 대한 개선을 방관할 수만은 없다. 우리 정치의 비효율성과 무책임성, 대통령과 의회, 집권당과 야당의 극단적인 대립과 갈등, 권력의 중앙집중화 등 대통령제는 우리 헌정사에서 많은 문제점을 노정시켜왔다. 이원집정부제는 여대야소의 경우에는 대통령은 제왕적 대통령제로 변질되게 되고, 여소야대 이른바 동거정부의 경우에는 대통령과 국무총리가 대립하여 정치적 혼란을 야기함에
따라 우리 대통령제의 문제점을 해결하기보다 문제를 더욱 심각하게 만들 수 있다. 또한 현행제도의 단점인 대통령의 권력집중의 문제 역시 오히려 이를 가중시킬 위험성이 다분하다. 대통령 권력의 순화와 의회권력의 강화, 행정부․집권당과 야당의 견제․균형구도를 기반으로 한 정치적 정통성과의 연계, 타협과 협의를 통한 합의제적 정치문화의 증진, 정치적 대표성의 증대 등 한국정치의 제반 과제 해결을 고려할 때 제도론적 측면에서 의원내각제가 다른 정부형태에 비해 보다 유리하다. 따라서 현재 한국의 헌법현실을 고려할 때 시대가 요구하는 민주적 패러다임을 헌법에 담기 위해서는 의원내각제로의 개헌을 진지하게 고민하고 검토하여 이를 실현할 시점에 이르렀다고 여겨진다. 물론 의원내각제는 우리에게 낮선 제도이다. 게다가 안정적 의원내각제의 전제조건인 제도화된 정당정치 역시 우리에게는 결여되어 있다. 새로운 제도의 도입과 정착에는 많은 시간과 비용의 희생이 따를 수도 있다. 하지만 제도의 정당성은 시간과
비용의 문제를 잠식시키기에 충분한 이유가 되며, 새로운 제도의 도입이 장기적으로 볼 때 더 많은 시간과 비용의 절약을 가져올 수도 있다. 따라서 새로운 제도의 도입에 대한 신중하고 합리적인 선택을 위해 장기적인 관점에서 제도의 타당성과 효율성을 원점에서 다시 검토해보는 것도 의미 있는 일이라 하겠다. Recently in Korea, the Amendment of the Constitution regarding the political structure of South Korea is a controversial issue. The main issue is the power of the President which is too concentrated and too broad. The form of government is the central issue, and focuses on the choice of: 1) parliamentary
government system, 2) Dual-system government (such as France) or 3) US presidential form of government. According to our constitutional history has the Presidential System brought many incurable problems. The balance of powers did not function well in korean Constitutionalism. The presidential system of the Korean Constitution is criticized for the deficiency, the concentration of the power, the winner-takes-all system of the election, the single-term system for the presidency. Dual-system
government makes the present problems more serious, instead of solving or weakening them. If the President’s party and the major party in the Parliament are the same, the President could have, so to speak, unlimited power. And vice versa in a dual-system government, cohabitation is created whereby the President and the Prime Minister are pitted against each other, and political disorder ensues. Dual-system government results in the possible despotic power of the President or political conflicts
between President and Prime Minister. Looking at different government structures, we can conclude that the parliamentary government system is the most suitable for the realization of a responsible government. To carry the wishes of the people, which long for a responsible government, it seems to be realistically appropriate and also necessary to reform the constitution to a parliamentary government system. Now it is matured, to change governmental system in the Parliamentary Cabinet System. Recently in Korea, the Amendment of the Constitution regarding the political structure of South Korea is a controversial issue. The main issue is the power of the President which is too concentrated and too broad. The form of government is the central issue, and focuses on the choice of: 1) parliamentary government system, 2) Dual-system government (such as France) or 3) US presidential form of government. According to our constitutional history has the Presidential System
brought many incurable problems. The balance of powers did not function well in korean Constitutionalism. The presidential system of the Korean Constitution is criticized for the deficiency, the concentration of the power, the winner-takes-all system of the election, the single-term system for the presidency. Dual-system government makes the present problems more serious, instead of solving or weakening them. If the President’s party and the major party in the Parliament are the same, the
President could have, so to speak, unlimited power. And vice versa in a dual-system government, cohabitation is created whereby the President and the Prime Minister are pitted against each other, and political disorder ensues. Dual-system government results in the possible despotic power of the President or political conflicts between President and Prime Minister. Looking at different government structures, we can conclude that the parliamentary government system is the most suitable for the
realization of a responsible government. To carry the wishes of the people, which long for a responsible government, it seems to be realistically appropriate and also necessary to reform the constitution to a parliamentary government system. Now it is matured, to change governmental system in the Parliamentary Cabinet System. 초록 열기/닫기 버튼
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