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세계화와 정부 및 민간의 복지역할 분담
세계화와 정부 및 민간의 복지역할 분담 박 송 규 1. 머리말 가. 공공부문과 민간부문의 각각의 장단점 가. 정치적 여건의 변화 나. 일반론의 적용상의 한계 나. 경제적 여건의 변화 다. 공공부문과 민간부문의 역할분담의 기준 다. 사회적 여건의 변화 4. 사회복지 영역별 분담관계 2. 역할분담론의 의의 가. 소득보장 가. 사회복지의 역할분담론의 나. 건강서비스 사회경제적 맥락 다. 사회복지서비스 나. 세계화의 과제와 역할분담론의 의의 라. 대인적 사회복지서비스 3. 복지역할의 분담에 관한 일반론 5. 결론 1. 머리말 「근대화·산업화의 시대」이었던 지난 30∼40년간 우리의 목표는 절대빈곤에서 벗어나 빠른 경제성장을 이룩하는 일이었다. 다시 말하면 경제의 크기와 성장의 속도를 보다 중시하여 왔다. 「고용창출」이 최선의 복지라고 생각하여 한정된 자원을 성장에 집중시켜 왔다. 이러한 성장우선주의는 근대화시대·인구팽창의 시대에는 합리적인 정책방향일 수 있었다. 그러나 선 성장·후 분배의 논리는 국가의 복지투자 수준을 낮추었으며, 그 결과 국민복지의 상당부분을 가정과 지역공동체가 담당하여 왔다. 다행히도 우리 나라에서는 건실한 가족제도와 상부상조의 전통이 성장우선주의시대에 해이될 수 있는 사회통합의 기반을 유지시킨 것이다. 그동안의 복지여건의 변화를 보면 다음과 같다. 가. 정치적 여건의 변화 사회보장제도의 발전에 영향을 미칠 정치적 여건의 변화로는 민주화의 진전에 따른 지방자치제의 실시와 남북관계의 개선을 들 수 있다. ①지방자치제의 실시에 따라 지역주민의 복지요구 해소를 위해 중앙과 지방정부간에 복지재원 및 기능분담이 조정되어야 하며, 사회복지수준도 지방자치단체별로 지역의 특수성이 반영되어야 할 것이다. ②민주화의 진전에 따라 국민의 복지욕구 증대 및 복지의식의 향상으로 복지행정기능의 확대 및 재정립을 도모하여야 할 것이다. ③남북교류의 확대 및 통일에 대한 국민의 기대감이 고조됨에 따라 사회통합 및 체제유지차원에서 사회보장제도의 정비가 필요하다. 나. 경제적 여건의 변화 ①경제적 여건의 변화로서 먼저 국제개방화(U.R.)가 진행됨에 따라서 국내 서비스산업의 개방과 농수산물시장의 개방으로 새로운 사회취약계층 발생에 대한 정책대응과 농촌복지기반 마련을 위한 대책강구가 요청되고 있다. ②소득격차가 심화되어감에 따라 저소득층의 상대적 빈곤감의 증가와 계층간의 위화감 확대로 인해 경제성장 과실에 대한 소득재분배정책의 점진적 개선이 필요하다. ③2차·3차 산업중심의 고도산업사회 및 도시화의 진전으로 도시빈민·결손가정, 실업·산업재해등 각종 사회문제가 증가하고 주택등 기본생활수요가 증대될 것이다. 다. 사회적 여건의 변화 ①사회적 여건의 변화로는 먼저 노령인구의 비율이 1990년에 5.0%에서 1995년에 5.7%, 2000년에는 6.8%로 노령인구의 증가가 가속화됨에 따라 산업인구의 비율은 감소하게 되고 부양인구가 늘어나게 되어 노후소득보장 및 의료보장등을 위한 사회보장의 재정부담이 가중될 것이다. ②핵가족화 추세 및 여성취업율의 증가로 전통적인 가족부양기능이 약화됨에 따라 보육시설수요증대등 복지서비스의 확충 및 가족복지정책의 개발이 추진되어야 할 것이다. ③복지요구의 복잡화·다양화에 따라 복지서비스 수혜대상자에 대한 개별적·전문적인 복지서비스 대응이 요청되고 있다. 그러나 「세계화·정보화의 시대」는 국민의 복지와 삶의 질에 대한 국가의 관심과 의무를 더 이상 미룰 수 없는 시대이다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 세계화시대에는 「국가안보」못지않게 「인간안보」가 중요한 과제로 등장하기 때문이다. 인간가치의 실현, 삶의 질의 향상을 목표로 하는 「인간안보」를 중시하는 것이 세계화시대의 시대정신이고 국민적 요구이기 때문이다. 지난번 코펜하겐의 사회개발정상회의도 이러한 인간안보를 위한 국가간의 이해와 협력을 강화하기 위한 것이었다. 둘째, 세계화시대에는 국가발전을 위하여 「사회적 통합」이 대단히 중요하기 때문이다. 세계화시대의 무한경쟁은 경쟁력이 강한 계층과 경쟁력이 취약한 계층의 격차를 확대시킬 위험이 크다. 격차가 확대되면 갈등과 분열을 낳고 갈등과 분열이 큰 사회는 세계일류국가가 될 수 없다. 따라서 이들 격차를 줄이기 위한 공동체구성원 모두의 각별한 노력이 필요하다. 그래서 지난 1월 25일 발표한 세계화구상에서 세계화는 일체화라고 하였던 것이다. 계층과 지역 그리고 세대를 뛰어 넘어 모두가 하나가 되는 것이라고 하였던 것이다. 양적 경제성장에 만족하지 말고 삶의 질을 「고르게 높여」 보다 균형있는 사회를 만들어야 사회적 통합을 유지할 수 있다. 결국 어느 나라가 보다 높은 사회적 통합·국민적 일체감을 유지하는가가 세계화시대엔 그 국가의 총체적 경쟁력을 결정하게 된다. 셋째, 세계화시대에는 「삶의 질」이 「국가경쟁력」의 주요 요소가 되기 때문이다. 삶의 질은 국가경쟁력의 주요원천인 국가 이미지와 위상을 결정할 뿐 아니라 국민들의 근로의욕과 참여욕구를 높여 준다. 삶의 질과 생활의 격이 높은 나라가 되어야, 안으로 사회구성원들이 보람을 느끼고 자긍심을 가지는 활력있는 사회가 될 수 있다. 또한 밖으로는 세계 여러 나라 사람들이 와서 살고 싶고 투자하고 싶은 나라, 즉 세계의 첨단기술과 정보, 자본과 인재들이 몰려드는 나라를 만들 수 있다. 넷째, 세계화시대에는 「삶의 질」에 대한 국민적 욕구와 기대가 크게 높아진다. 다시 말하면 소득수준의 향상에 따라 삶의 질과 복지에 대한 국민적 관심과 욕구가 크게 높아지고 다양화될 것이다. 또한 노령층의 급증, 여성의 사회참여증대, 핵가족화의 진전등으로 노인복지·여성복지·아동복지에 대한 수요가 크게 늘어날 것이다. 다섯째, 통일 한국을 순조롭게 앞당기기 위하여도 우리의 「삶의 질」을 고르게 높이는 것이 대단히 중요하다. 서독의 경우 삶의 질을 고르게 높이려는 노력이 통일과정에서의 정치적·사회적 불안과 통일비용을 최소화하는데 기여하였다는 사실에 우리는 주목하여야 한다. 이와 같이 세계화시대는 국민복지와 삶의 질에 대한 새로운 인식과 대응을 요구하는 시대이다. 21세기 세계화·정보화시대의 국가발전은 과거 근대화시대의 성장우선의 국가발전과는 질적으로 다르다. 앞으로는 균형된 사회발전이 지속적 경제발전의 전제가 되고 역으로 지속적 경제개발이 사회개발과 국민복지의 기초가 되는 시대이다. 이제는 성장과 삶의 질 또는 복지를 상호 대립적인 관계로 파악해서는 안된다. 상호상승적이고 상호보완적인 관계로 파악하여야 한다. 결국 「각 부문의 고른 성장」, 「삶의 질을 높이는 발전」이 세계화시대의 우리의 국가발전 방향이 되어야 한다. 2. 역할분담론의 의의 가. 사회복지의 역할분담론의 사회경제적 맥락 정부와 민간의 복지역할 분담에 관한 논의는 그 바탕을 이루는 역사적, 사회경제적 맥락에 따라 그 의미하는 바가 아주 다른 모습으로 나타날 수 있다. 오늘날 피할 수 없는 시대적 이데올로기가 된 세계화의 과제와 이 문제가 어떠한 연관을 가지고 있는지, 아니면 어떻게 연결되어야 하는지를 검토하고자 할 때에는 더욱 그러하다. 따라서 그러한 맥락을 먼저 살펴 볼 필요가 있다. 사회복지에 있어서 역할분담의 논의가 개시되는 것은 70년대 이후 '복지국가 위기론'의 등장에 따른 것이라고 할 수 있다. 물론 빈곤과 질병을 극복하고 좋은 건강, 윤택한 생활, 안락한 환경이 어우러져 행복을 누릴 수 있는 사회복지를 이루기 위한 인류의 노력은 복지국가가 생겨나기 전에도 가족이나 지역단체 그리고 종교사회단체등 민간부문에 의해서 꾸준히 전개되어 왔다. 하지만 '복지국가 위기론'에 의하여 전개된 사회복지의 역할분담론은 이것과는 사회경제적 맥락을 달리한다고 볼 수 있다. 사회복지를 사회복지의 재화와 서비스를 제공하는 주체에 따라 공공부문과 민간부문으로 나눌 때 국가가 주체가 되는 공공부문이 사회복지의 핵심적 역할을 담당하게 된 것은 20세기를 전후한 시기였다. 특히 제2차 세계대전 이후 정부는 경제, 재정, 노동, 보건, 교육정책등 주요 정책수단을 동원하여 사회복지에 큰 영향을 미치게 되었다. 사회복지에 국가의 역할이 크게 증대된 배경에는 전후 서구 선진 자본주의국가들의 급속한 경제성장에 힘입은 바가 컸던 것이다. 이러한 경제성장을 바탕으로 사회복지가 경제성장에 도움이 되고 사회적 연대감을 증진시킨다는 공감대가 이루어지면서 국가의 복지역할이 점차 확대된 것이다. 하지만 70년대이후의 경기침체는 복지국가에 대한 회의와 비판을 불러오게 되고 국가의 복지역할의 축소가 불가피하다는 사고가 팽배하게 되었다. 따라서 그 당시 서구 선진 복지국가들에서는 장기적인 경기침체를 타개하기 위하여 사회복지에 대한 공공부문의 지출을 축소하고 민간부문의 책임을 늘려야 한다는 주장이 강력하게 제기되었다. 70년대의 사회복지의 역할분담론은 이와 같이 사회복지의 책임을 어느 정도 개인과 민간조직에 돌려야 한다는 '민영화론'을 중심으로 전개되었고 이 때문에 사회복지의 공공부문과 민간부문의 배분문제가 중요한 과제가 되었던 것이다. 사회복지의 역할분담에 관한 논의는 이러한 맥락에서 생겨난 것이다. 나. 세계화의 과제와 역할분담론의 의의 그러면 현재 우리나라에서 세계화의 과제와 함께 제시된 사회복지의 역할분담론은 어떠한 맥락에서 이해되어야 하는가 이를 위하여는 우선적으로 우리나라의 복지수준과 그 성격이 어떠한지를 먼저 살펴볼 필요가 있다. 우리나라는 그동안 빠른 경제성장을 위해 삶의 질보다는 경제의 크기와 성장속도를 중시해왔으며 고용창출이 최선의 복지라고 보고 한정된 자원을 성장에 집중시켜왔다. 국가의 복지활동은 단지 정치적 위기시에 정당성 확보를 위한 수단으로서 복지법을 제정하거나 복지비 지출을 늘리는 정도에 지나지 않았다(사회통제적 성격으로서의 복지활동 ; 함철호, 1991). 그 결과 현재 우리나라는 경제발전수준은 준선진국에 도달하였으나 복지수준은 후진국을 면치 못하고 있다. 현재 우리나라는 국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험등 사회보험과 생활보호 및 의료보호등 공적부조 그리고 아동, 노인, 장애인등의 취약계층을 대상으로 하는 사회복지서비스를 실시하고 있어 어느 정도 사회보장제도의 기본적인 틀을 갖추고 있다고 할 수 있다. 그러나 복지수혜자의 범위가 제한되어 있고 급여수준이 낮으며 또한 국가재정의 열악성등으로 인하여 여전히 사회복지의 후진성을 면하지 못하고 있다. 국가의 복지역할비중을 가늠하는데 일반적으로 사용하는 정부예산지출 대비 사회복지예산의 비율을 보면, 우리나라는 11.3%(91년기준)로 복지선진국이라 할 수 있는 스웨덴(56.4%), 서독(48.9%), 영국(31.8%)은 물론이고 경제수준이 비슷한 브라질(19.92%), 멕시코(12.36%), 대만(17%)에 비하여도 낮다. 이것은 사회복지에서 공공부문이 차지하는 역할이 다른 나라에 비해 아주 미미하다는 것을 말한다. 그리고 국가의 사회복지비 지출의 절대액이 적을 뿐만 아니라 총사회복지비 지출중에서 공공부문과 민간부문이 차지하는 비중을 살펴 보아도 마찬가지이다. 공공복지와 민간복지의 재원을 비교함으로써 우리나라의 복지의 사회적 분화에 관하여 연구한 함철호(1991)에 의하면 비용면에서 볼 때 총복지비용에서 차지하는 민간복지의 비중이 57.6%(88년 기준)로 공공복지(42.4%)보다 높고, 그 중에서도 직업복지가 압도적으로 중요한 사회복지의 자원이 되고 있다고 한다. 재원의 산출방법이 달라 동일한 평면에서 비교할 수는 없지만 IMF의 통계자료(1986)에 따르면 서구 선진복지국가에 있어서 사회복지의 총지출에 대한 정부지출의 비율이 80%이상을 차지하고 있고 다른 나라에 비하여 민간부문의 사회복지 역할을 강조하는 미국의 경우도 67.5%에 이르고 있다. 이것은 우리나라의 사회복지는 민간우위의 복지체계였다는 것을 의미한다고 할 수 있다. 이와 같이 사회복지에서 민간부문이 차지하는 비중이 높은 것은 복지에 대한 수요는 점점 증가하고 있으나 이를 충족시키기 위한 국가의 적극적인 노력이 부족하여 민간부문에서 자조적으로 보충한 결과라고 할 수 있을 것이다. 따라서 복지증대를 위해서 민간의 참여를 활성화하고 국가와 민간간의 균형있는 역할분담도 바람직하나 이렇듯 낙후된 우리나라 복지현실에서 무엇보다도 시급한 과제는 국가의 재정지출의 확충을 통한 공공부문의 역할 강화라고 할 수 있고 사회복지의 세계화도 여기서 출발하지 않으면 안된다고 생각한다. 앞에서 말한 바와 같이 복지의 역할분담론은 서구 선진복지국가에서 과도한 사회복지비에 대한 공공지출의 부정적 효과에 대한 비판에서 비롯된 것이다. 그러나 우리나라의 경우에는 오히려 이러한 관점에서 역할분담을 논의하는 것은 시기상조라 할 것이다. 오히려 급속한 경제성장으로 경제적 부를 축적하였지만 삶의 질은 경제적 능력에 비하여 지나치게 낮음으로서 생겨나는 부정적인 결과가 더욱 문제가 되고 있는 것이다. 산업화, 도시화 등으로 인한 주택, 환경, 건강, 교육등 국민생활에 직결된 사회문제에 드는 사회적 비용이 증가하고 절대적 빈곤의 잔존과 상대적 빈곤의 심화로 인한 사회적 갈등의 빈발 등 사회적 통합력이 절실하게 요구되고 있는 것이 현실이다. 또한 국제경쟁력을 저임금에 의존하는 개발초기단계 또는 단순노동에 의존하는 소비재단계의 국가에서는 그런대로 수출을 통한 경제성장이 가능할 수 있지만, 기술축적을 필요로 하고 생산성향상이 국제경쟁력의 주요 결정요소가 되는 단계에 이르면 삶의 질을 보장하는 복지의 낙후는 성장자체를 제한하는 요소로 작용하게 된다(조흥식, 1995). 이제 세계화의 시대에 있어서 삶의 질을 세계화하기 위해서는 국민의 복지와 삶의 질에 대한 국가의 관심과 의무를 더 이상 미루어서는 안된다. 특히 금년 3월 덴마크의 코펜하겐에서 열린 사회개발정상회의에서 확인됐듯이 삶의 질의 향상을 목표로 하는 '인간안보(HUMAN SECURITY)'를 중시하는 것이 세계화시대의 정신이 되고 있다. 게다가 삶의 질은 국가경쟁력의 주요 원천인 국가이미지와 위상을 결정할 수 있다. 지난 5월 유엔의 사회인권위원회에 의하여 지적을 받았듯이 인간존중의 보편적 기준을 설정한 '경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약'과 국제노동기구의 '사회보장에 관한 최저기준'의 내용을 충실이 이행하는 것 자체가 세계화로 가는 길이 될 것이다. 사회복지의 역할분담론은 이상과 같은 인식을 전제로 하여 논의되어야만 논의자체의 현실적합성을 획득할 수 있을 것이다. 3. 복지역할의 분담에 관한 일반론 사회복지의 바람직한 역할분담관계를 논하고자 할 때는 우선 공공부문과 민간부문의 개념을 규명하는 작업이 필요하다. 그러나 오늘날 사회복지의 재화나 서비스의 제공은 대부분 공공부문과 민간부문의 혼합된 형태로 나타나고 있기 때문에 이를 엄격히 구분하는 데는 많은 어려움이 있다. 그리고 특정한 사회복지의 재화나 서비스가 하나로서 공공부문 또는 민간부문중 어디에 속하는가는 이 글의 직접적인 관심사도 아니다. 여기서는 사회복지의 재화나 서비스가 가진 다양한 측면, 즉 서비스의 제공, 비용부담, 서비스의 조정등 각 측면에 따라 각각 담당주체가 정부인 경우에는 공공부문으로 보고, 담당주체가 개인이나 가족 또는 민간조직인 경우에는 민간부문으로 본다. 따라서 하나의 재화나 서비스라고 할지라도 보는 측면에 따라 공공부문이 될 수도 있고 민간부문이 될 수도 있다. 예를 들면 국민연금의 경우 비용부담의 측면에서는 사용자와 피보험자의 갹출금으로 충당하기 때문에 민간부문에 속한다고 볼 수 있지만 연금의 관리나 제공은 정부가 행하기 때문에 공공부문에 속한다고도 볼 수 있다. 다음에는 공공부문과 민간부문의 역할분담에 관한 일반론과 일반론의 적용상의 한계 그리고 구체적인 적용에 있어서의 역할분담의 기준을 기존의 논의를 바탕으로 차례대로 간단하게 살펴보고자 한다. 가. 공공부문과 민간부문의 각각의 장단점 사회복지의 재화나 서비스가 공공부문과 민간부문중 어느 부분에서 제공되는 것이 바람직한가에 대한 논의는 '시장의 실패'와 '정부의 실패'라는 인식을 축으로 하여 각각 그 장단점이 논의되어 왔다. '시장의 실패'를 이유로 사회복지의 재화나 서비스를 공공부문에서 제공해야 한다고 주장하는 입장은 빈곤감소, 상대적 불평등의 완화 및 사회통합등 규범적 이유와 함께 사회복지의 재화나 서비스가 가지고 있는 공공재적 성격, 긍정적 외부효과, 서비스의 제공자나 소비자의 불완전한 정보, '역의 선택'의 문제, '도덕적 해이'현상, 위험발생의 상호의존성, 규모의 경제등을 그 근거로 들고 있다. 한편 '정부의 실패'라는 측면에서 사회복지가 민간부문에서 이루어져야 한다고 주장하는 입장은 정부부문의 단점으로서 서비스의 다양성 결여, 자원낭비, 비용효율성감소, 서비스의 질적 저하 및 낙인감을 지적하고 이러한 단점은 민간부문만이 극복할 수 있다고 본다. 이러한 관점의 차이는 기본적으로 사회적 자원의 효율적 배분, 평등, 자유등의 서로 모순될 수도 있는 다양한 가치들간의 선택과 배분에서 연유한 것으로 볼 수 있다. 나. 일반론의 적용상의 한계 앞에서 본 사회복지의 재화나 서비스를 공공부문과 민간부문중 어느 쪽에서 제공되는 것이 바람직한가에 대한 일반적 논의는 세계화의 과제와 연결된 우리나라의 복지전망을 밝히는 데는 일정한 한계가 있다고 할 수 있다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 이러한 일반적 논의는 순수한 공공부문과 민간부문을 이념형으로 하여 제시된 것인 반면, 오늘날의 사회복지의 제공형태는 이러한 순수한 공공부문 또는 민간부문보다는 공공부문과 민간부문의 혼합형태가 지배적이기 때문에 이를 직접 적용하기에는 어려움이 많다(김태성, 1993). 둘째, 정부의 실패라는 측면에서 공공부문의 단점에 관한 논의는 정부의 복지역할이 우리나라에 비하여 매우 높은 수준에 있는 국가들에서 경제성장의 정체에 따른 '복지국가의 위기'를 치유하기 위하여 비롯된 것이라는 점이다. 따라서 '복지국가의 위기'가 아니라 '복지국가의 건설'에 보다 중점을 두어야 하는 우리의 처지로서는 아직 논의자체가 시기상조라고도 해도 과언이 아니라고 할 수 있다. 셋째, 공공부문과 민간부문이 가진 각각의 장단점은 우리의 구체적인 경제상황과 복지현실에 비추어 그 가치의 배분순위가 달라져야 한다는 점이다. 이를테면 평등의 가치가 상대로 높은 수준에서 구현되어 있는 복지선진국에서는 자유나 사회적 자원의 효율적 배분등이 중시되겠지만 사회경제적 불평등이 심화되어 있는 우리나라의 경우에는 오히려 평등이 우선적으로 고려되야 할 가치라는 점이다. 이러한 일반론이 가진 적용상의 한계는 공공부문과 민간부문의 바람직한 역할분담의 기준을 정하고자 할 때 반드시 고려되야 할 점이라고 생각한다. 다. 공공부문과 민간부문의 역할분담의 기준 공공부문과 민간부문이 다양하게 혼합되어 있는 사회복지 재화나 서비스를 어떠한 기준에 따라 제공하는 것이 바람직한가에 대하여는 많은 논의가 있어 왔다. 이러한 기준은 다양한데 대개 재화나 서비스의 공공재적인 성격의 정도와 외부효과, 정보의 획득가능성, 재화나 서비스의 사회적 성격, 평등가치의 실현가능성, 서비스의 질과 선택폭, 남용과 오용의 방지, 개별적 형평성등이 제시되고 있다. 그런데 이러한 기준들은 모든 사회복지의 재화나 서비스에 일률적으로 적용되는 것이 아니고 재화나 서비스의 속성에 따라 그 기준이 달리 적용되게 된다. 따라서 사회복지의 각 영역에 따라 각기 다른 기준이 사회복지의 재화나 서비스의 제공방식이 달라질 것이다. 또한 같은 사회복지의 영역에서도 보장내용의 성격에 따라서도 그 기준이 달라 질 수 있다. 예를 들면, 소득보장과 같이 최소한의 소득보장은 민간부문내에서 이루어질 수 없기 때문에 공공부문의 역할이 불가피하지만 그 이상의 소득보장영역에서는 반드시 공공부문에서 제공할 필요가 없고 민간부문과의 다양한 혼합유형이 바람직한 경우이다. 4. 사회복지 영역별 분담관계 가. 소득보장 사회복지영역 가운데 사회적 자원이 가장 많이 사용되는 분야가 소득보장이고 이러한 소득보장은 대부분 공공부문에서 이루어진다. 소득보장이 대부분 공공부문에서 이루어지는 이유는 소득보장이 공공재적 성격이 강하여 민간부문에 자발적인 소득보장의 지출을 기대하는 데는 한계가 있기 때문이다(김태성, 1993). 「최소한의 인간다운 삶」은 모든 국민들에게 반드시 보장되어야 한다. 절대빈곤의 그늘에서 생활하는 국민들이 있어서는 안된다. 국민최저수준(National Minimum)이하로 생활하는 취약계층의 기본적 생활조건인 소득·의료·교육·주거문제에 대하여는 국가가 반드시 책임져야 한다. 그러나 근로능력이 있는 국민의 복지문제는 원칙적으로 자기책임 원리에 따라야 한다. 사회보험제도와 복지서비스체계는 기본적으로 수익자 부담의 원칙에 따라야 하며, 정부는 이들 제도의 효과적인 운영을 책임져야 한다. 우리나라에서 최소한의 인간다운 생활을 보장하는 소득보장정책으로는 생활보호대상자에 대한 공적 부조와 최저임금제를 들 수 있다. 공적 부조는 순수한 공공부문의 형태인 반면 최저임금제는 일정금액이하의 임금지급을 금지하고 이를 위반한 경우 벌칙을 부과하는 정부의 역할이 가장 소극적인 혼합형태이다. 이러한 최소한의 소득보장정책에서 우리나라는 다른 나라와 마찬가지로 일정한 제도적 틀을 갖추고 있다고 볼 수 있다. 하지만 우리나라의 빈곤정책은 생활보호대상자의 선정기준이 너무 낮고(거택보호 ; 대도시 기준 1인당 월소득 16만원, 재산액 1700만원), 보호내용 및 수준이 최저생계비에 미치지 못하고 있다(1인당 월평균 65,000원). 최저임금제도 마찬가지로 그 최저임금액이 너무 낮고(94-95 기준 월 264,420원) 정작 보호가 필요한 저임금근로자(9인이하의 영세사업장)가 제외됨으로써 사회복지제도로서의 기능을 제대로 하지 못하고 있는 실정이다. 그리고 전인구의 4.8%(약 2백만명)에 이르는 빈곤층의 사회적 특징은 장애인·만성질환자·노령자등 취약계층이 다수 차지하고 있으며, 불안전한 취업구조에 주거·보건·의료 혜택에서 소외당하고 있다는 점이다. 이러한 특징을 감안한다면 최소한의 소득보장을 위해서는 공공부문의 절대적인 지원과 이를 위한 재정확보가 시급하다고 할 수 있다. 우리나라에서 또하나의 소득보장의 축은 연금, 실업급여, 산재상의 휴업급여등 사회보험이다. 사회보험에서 있어서 비용분담의 문제는 곧 비용지출에 있어서 공공부문과 민간부문의 역할분배의 문제가 된다. 현재 산재보험, 국민연금, 고용보험은 모두 보상금 및 연금에 관련된 재정을 전적으로 사용자 또는 가입자의 보험료로 충당하고 있으며 국가는 제도의 관리운영비의 극히 일부만을 부담하고 있거나 부담하도록 하고 있다(93년 산재보험의 국고지원은 전체수입의 0.86%이다). 이것은 재정의 공공부담이라는 원리가 관철되지 못하고 국가의 재정중립론 또는 수익자부담원리가 적용되고 있다는 것을 의미한다. 따라서 수혜자의 비용부담이 높고 국가의 재정지원이 미약하여 적정한 급여를 보장하기 어렵게 된다. 재정의 공공부담원리가 적용되기 위해서는 지금의 현실과 비교할 때 사용자의 부담도 더 늘어나야 하겠지만 무엇보다 국가의 재정지출이 대폭 확대되어야 한다. 이와 같이 최소한의 소득보장이 이루어진다면 그 이상의 소득보장에 대하여는 반드시 공공부문에서 제공할 필요가 없고 민간부문과의 다양한 혼합을 통하여 제공할 수 있을 것이다. 즉 가족간의 소득이전에 대한 세제혜택이나 기업복지에 대한 세제상의 혜택등을 고려해 볼 수 있다. 서구에 비해 가족중심적인 생활양식이 뿌리깊고 또한 기업별로 조직되어 있는 노동조합의 형태나 기업내 노동시장이 발달해 있는 기업문화등과도 조화를 이룰 수 있을 것이다. 이것은 개별적 공평성의 가치를 높일 수 있을 것이다. 그런데 적정한 소득보장의 경우 민간부문과의 혼합에 있어서도 그 균형상의 조화가 필요하다고 생각된다. 왜냐하면 가족간, 기업간 복지제공능력의 차이로 평등의 문제가 생길 수 있고, 또한 세제상의 혜택이란 결국 정부가 해야 할 일을 민간부문이 대신하여 제공하는 것으로 볼 수 있어 복지재원의 불평등한 분배문제가 생길 수도 있기 때문이다. 나. 건강서비스 건강서비스도 소득보장과 마찬가지로 공공재적 성격이 강하고 서비스의 질적 보장이 중요하다는 점에서 공공부문에서 주도해야 할 필요성이 있다. 다만, 건강서비스의 경우에는 서비스부문간의 보완성이 강조되어 예방과 치료는 공공부문에서, 그리고 요양은 민간부문에서 제공하는 것이 효율적이라고 보는 것이 일반적이다. 또한 공공부문에서 주도하되 국가는 서비스의 조정과 지출자의 역할만 하고 서비스의 제공자는 민간부문에서 이루어지는 것이 바람직하다고 한다. 우리나라의 건강서비스 전달체계도 대체적으로 이러한 모습을 갖추고 있다고 볼 수 있다. 그러나 내용면에서는 역시 많은 문제를 안고 있다. 도시지역에 집중된 의료자원의 불균등한 분포, 불충실한 1차단계의 의료, 건강증진과 예방보다 치료중심의 보건체계, 왜곡된 의료보험수가, 과중한 본인부담금, 지역의료보험조합과 직장의료보험조합의 병존등 개선해야 할 부문이 한두가지가 아니다. 재원의 측면에서 공공부문과 민간부문의 역할분담을 살펴보면 의료보험의 경우 직장의료보험은 가입자와 사용자의 공동부담으로 운영하고 있고 지역의료보험은 가입자의 갹출금과 국고의 지원으로 운영하고 있다. 그런데 가입자가 전액 부담하고 있는 지역의료보험의 경우에는 해마다 적자가 누적되고 있고 그 적자를 메우기 위하여 국고지원이 점차 증가하고 있는 형편이다. 반면에 급여의 형평성 때문에 직장의료보험 가입자는 매년 흑자가 발생함에도 불구하고 갹출료의 인하나 급여수준의 개선을 하지 못하고 있는 잘못된 현상이 되풀이 되고 있다. 직장 또는 지역별로 별도로 운영하는 제도가 지닌 비효율성의 제거가 시급한 과제로 되고 있다. 이와 같은 건강서비스의 문제점을 해결하기 위해서는 건강서비스의 조정, 지출, 제공의 모든 기능적 측면에서 공공부문의 역할이 보다 강조되어야 할 것이다. 따라서 최근 논의되고 있는 농촌지역 공공보건의료기관에 대한 투자, 민간병원에 대한 장기저리융자, 담배판매수익에서 조성되는 국민건강기금등 정책수립의 방향에 따라서는 이와 같은 상황을 개선하는데 중대한 전환을 이룰 수도 있을 것이다. 다. 사회복지서비스 사회복지서비스란 개념이 우리나라에서 부쩍 많이 쓰여지기 시작한 것은 비교적 최근의 일이라고 할 수 있는데, 그럼에도 불구하고 이 개념에 대한 완전한 합의는 이루어져 있지 않다고 생각된다. 우리나라에서는 일반적으로 이 개념이 사회복지사업법에서 규정하고 있는 사회복지사업과 동일시되고 있는데, 이 법에서 사회복지사업은 "다음의 법률(생활보호법, 아동복지법, 노인복지법, 장애인복지법, 모자복지법, 영유아보육법, 윤락행위등방지법)에 의한 보호, 선도 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 부랑인보호, 직업보도, 무료숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지, 사회복지관 운영, 정신질환자 및 나 완치자 사회복귀에 관한 사업등 각종 복지사업과 복지시설의 운영 및 지원을 목적으로 하는 사업"이라고 정의함으로써 경제적 욕구에 대응하는 공적 부조제도로서의 생활보호법이 포함되어 있는 것이 특징이다. 사회복지서비스의 기본방향은 지역사회내에서 가족생활체제를 유지하는 방향으로 복지서비스를 제공하여 가족복지기능을 강화하고 사회보장차원의 지원을 확대하며, 노인·아동·장애인중 특히 시설보호대상자등의 취약집단에게 적정수준의 사회적 서비스를 제공하여 가족복지기능과 사회보장기능이 조화를 이루도록 추진되어야 할 것이다. 또한, 장기적으로 사회복지서비스 정책은 일정수준 이하의 소득계층에 대하여는 국가의 책임하에 무료 또는 실비로 기본적 서비스를 제공하고, 그 이상의 소득계층에 대하여는 수익자부담의 원칙하에 복지욕구의 우선순위에 따라 다양한 서비스를 이용할 수 있는 방향으로 추진되어야 할 것이다. 이를 위해서는 민간의 복지참여를 적극 유도해 나가고 복지전달체계의 확립을 통해 사회복지서비스의 전문화가 실현되어야 한다. 사회복지서비스는 구조적 사회문제보다는 파생적 사회문제에 대처하는 서비스라고 말할 수 있다. 즉 소득, 보건, 교육, 주택등과 같은 문제는 소득보장이나 의료보장을 위한 사회보험이나 공적 부조제도의 현금이나 현물등의 급부를 통해 해결할 수 있겠으나 개인, 집단, 가족, 지역사회들의 구체화된 부적응, 역기능등의 문제는 전문가에 의한 직접적이고 대면적인 서비스 제공으로 해결해야 하게 되었는데, 전자가 경제적 욕구(needs)에 대한 집합적 대응서비스라면, 후자는 비경제적 욕구에 대한 전문적 대응서비스라고 말할 수 있을 것이다. 복지욕구가 변화할 수 밖에 없었던 까닭은 산업화, 도시화에 수반되는 복잡하고 다양한 제반 사회문제들의 출 현이며 특히 개인주의와 배금주의로 인한 공동체 가치관의 파괴, 핵가족화와 여성 경제활동 참여 증가로 인한 가족부양기능의 약화, 의학과 영양의 발달등으로 인한 인구의 고령화, 산재와 교통사고 및 오염등으로 인한 후천성 장애인 증가, 이혼, 가출, 불화에 따르는 구조적, 심리적 결손가정증가로 인한 청소년 비행과 아동 학대 및 방임의 증가, 경쟁사회의 스트레스 압력에 따르는 정신장애인과 부랑인의 증가, 알콜 및 약물 중독, 아내 구타, 성폭력등의 문제들이 나타났으며 이 문제들은 저소득계층에서 뿐만 아니라 모든 소득계층에서 골고루 나타나기 시작하였기 때문이다. 라. 대인적 사회복지서비스 대인적 사회서비스(사회복지서비스)는 소득보장, 건강서비스, 교육, 주택보다 공공재적 성격이 약하기 때문에 민간부문의 역할이 큰 편이다. 이러한 서비스는 새로운 욕구발굴, 새로운 욕구충족방법 실험, 자조집단 육성등 민간조직만이 제공할 수 있거나 또는 공공부문에 비하여 보다 효과적으로 제공할 수 있다. 그러나 이러한 서비스가 민간부문에 의하여 주도적으로 제공된다고 하더라도 공공부문의 중요성은 여전히 남아 있다. 특히 근래에 자주 논의되고 있는 재가복지서비스의 경우 단순히 가족이나 지역사회구성원에게 모든 보호의 임무를 맡기기 보다는 보호의 제공자는 가족이나 개인일 수 있지만 그 재정적인 지원은 국가가 책임지도록 하여야 할 것이다. 5. 결론 세계화시대에 있어서 사회복지는 인간의 존엄성보장이라는 인류의 보편적 이념에 기초하여 모든 사람에게 인간다운 생활을 보장하는 것이어야 한다. 이를 위하여는 무엇보다도 정부의 역할이 중심이 되어야 하고 민간부문은 정부가 그 기능을 담당할 수 없거나 비효율적인 경우에 이를 보완하거나 대체하는 역할을 담당하는 것이 바람직한 역할분담이 될 것이다. 이제서야 비로소 복지국가의 문턱에 들어섰다고 할 수 있는 우리나라에 있어서 복지의 역할분담과 관련하여 안고 있는 과제를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 정부의 사회복지지출을 우리나라의 경제수준에 걸맞게 확충해야 한다. 우리나라의 공공부문의 복지역할이 미흡한 것은 재정지출의 절대액이 부족할 뿐만 아니라 그 분담내용도 재정의 사회화원리가 제대로 이루어지지 않았기 때문이다. 복지지출을 위한 재원의 마련은 재산이나 토지에 대한 과세강화, 지하경제에 대한 세원확보등 경제정의의 실현과도 관련이 되는 방향으로 이루어지는 것이 바람직할 것이다. 우리가 지향하는 복지는 「사후적 복지」가 아니라 「예방적 복지」이며, 「소비적 복지」가 아니라 「생산적 복지」이다. 복지는 소비가 아니라 미래를 위한 투자이어야 한다. 세계화시대의 삶의 질은 그 사회구성원들의 지식정보 및 기술수준에 의해 결정된다. 따라서 올바른 복지정책은 이러한 지적 자산의 수준을 높이는 투자형 복지정책이어야 한다. 투자형 복지는 수혜자 스스로의 자구자조 노력이 전제될 때 보다 효과적이다. 둘째, 사회보험영역에서 자주 강조되고 있는 수익자부담원리에서 사회적 평등의 강화로 인식의 전환이 필요하다. 수익자부담원칙으로 특징지워지는 민영화원리의 성급한 도입은 수평적분배원리에 입각하고 있기 때문에 부의 분배구조를 더욱더 왜곡할 우려가 있다. 사회보장제도는 세대간 상부상조와 고소득자와 저소득자간 국민연대성의 정신에 의해 운영되어야 하는 것이 그 기본원리이다. 고도복지사회는 정부의 힘만으로 이루어지는 것이 아니다. 상호부조활동, 자원봉사활동등이 활성화되어 민간부문의 힘이 합쳐져야 한다. 민과 관의 협조와, 민과 민의 협력이 있어야 한다. 기업의 복지투자, 종교단체와 시민단체들의 적극적인 동참, 그리고 전통적 가족주의의 건강성을 유지하는 것이 중요하다. 「가족-이웃-지역-국가」로 이어지는 연대의식의 기반위에서 복지공동체가 이룩되어야 한다. 셋째, 아동·노인·장애인등 취약계층과 절대빈곤층에 대한 실질적인 보호가 이루어 질 수 있도록 공공부문의 절대적인 지원이 필요하다. 그리고 민간의 기부금조성이나 자원봉사를 촉진하고, 종교단체나 비영리단체의 자발적인 참여를 유도하는 등 민간부문과의 유기적 협조체제를 강화함으로써 보다 실효성 있는 복지효과를 거둘 수 있을 것으로 생각한다. 영세민·장애인·불우아동등에 대한 생활보호 수준이 단순한 구호차원이 아니라 실질적인 생활보호가 될 수 있는 수준으로 높아져야 한다. 이를 위한 정부의 예산지원이 증대되고 민간의 참여와 투자를 유인할 수 있는 방안이 강구되어야 한다. 근로능력이 있는 취약계층에는 효과적인 자활 프로그램과 연동된 생산적 공적 부조가 시행되어야 한다. 이를 위해 직업훈련을 확충하고, 취업기회를 확대하는 것이 중요하다. 특히 장애인들의 교육 및 재활프로그램을 확대하고 고용기회창출을 위한 정부지원을 강화하여야 하며, 장애인 편의시설도 확충되어야 한다. 넷째, 고령화시대에 대비하여 노인복지의 확충에 노력하여야 한다. 이제 고령화사회가 도래하고 있다. 우리나라의 전통적 가족복지가 보다 활성화되고 가족제도의 건강성이 유지될 수 있도록 사회경제적 유인장치가 마련되어야 한다. 사회의 기초단위인 가정이 건강하여야 사회가 건강해진다. 노인들의 취업기회를 확대하고, 복지시설을 확충하며, 민간의 노인복지사업을 지원하여야 한다. 특히 무의탁 저소득층 노인들을 위한 정부의 각별한 지원이 있어야 한다. 세계화시대, 노령화시대에는 사회보장수요가 급증하고 다양화될 것이다. 이에 대비하여 연금·의료보험·산업재해보상보험·고용보험등의 사회보장제도를 보다 내실화하여야 한다. 공급자 편의보다는 수요자 편익을 중시하는 방향으로 사회보장제도를 개선하여야 한다. 다섯째, 여성의 사회참여를 적극 지원하여야 한다. 여성문제의 해결은 삶의 질의 세계화를 위해 가장 중요한 과제중의 하나이다. 우리 사회구성원의 절반을 차지하는 여성을 차별하는 그릇된 인식과 제도를 갖고서는 세계중심국가가 될 수 없다. 여성들이 사회 각 분야에서 능력에 맞게 일하고 노력에 상응하는 정당한 대접을 받을 수 있어야 한다. 이를 위하여 여성의 생산적 사회참여를 지원하는 방향으로 제도와 의식과 정책이 변화하여야 한다. 탁아시설의 확충과 여성고용기회의 확대등도 중요한 과제이다. 여섯째, 사회복지에서 가족의 역할과 이웃간의 상부상조가 상대적으로 강조되고 중요시되고 있는 우리나라에서는 민간부문의 참여를 적극 유도하여 복지의 담당주체를 다원화하는 것이 바람직할 것이다. 이 경우에도 민간부문에 모든 것을 떠맡기는 것이 아니라 서비스의 제공은 민간부문에서 담당하고 그 비용을 공공부문에서 지원하여 참여의 유인동기를 부여한다면 민간부문 복지역할의 내실화를 기대할 수 있을 것으로 생각한다. 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사회의 부는 어떻게 배분되어야 하는가
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